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而那个时候北京政.府，也正陷入诸多难题之中，首先的问题是国会。
众所周知，民主共和体制的本旨在于对权力机制的相互制约。
民主共和体制，是建立在对封建专制否定的基础上。英国学者洛克把国家权力分为立法权、行政权和对外权。法国学者孟德斯鸠在此基础上提出“三权分立”理论，主张通过法律规定，将立法、行政和司法三种国家权力，分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。
三权分立并非是唯一一种权力相互制约的制度，但它所体现的，设立权力制衡系统，防止任何一种职权受到滥用的原则，表达了民主共和制度的真谛。
一个国家只有总统而没有国会，这和封建专制和独裁有什么区别呢？由于皖系一手制造的安福国会已经宣布停会，无论在法理还是在事实上，北京政.府都迫切地需要有一个国会。广州虽然有一个国会，可是广州的国会是不承认北京政.府的。
明白人总是有的，于是，北京政.府便通令各省根据旧选举法进行国会的改选。
应该说，这手法还是很高明的。一方面，选出了新国会，广州的国会就应该失去了存在的合法性。另一方面，南方的“护法”护的就是旧约法，根据旧选举法进行国会的选举，南方的护法也似乎是出师无名了。
在北京政.府看来，由此便可以达成南北和平统一的目的。
但是，南方强调其护法的目的是恢复旧国会，并不是用旧选举法选举新国会，对北京政.府的国会重新选举，根本不予理会。
不只是南方，皖系的封疆大吏浙江督军卢永祥也反对改选国会，其他北方各省也不热心支持这个选举。
结果，重新选举国会的举措，不但不能得到南方的支持，甚至连北方的内部也无法协调。这便使得北京这个在民主共和旗帜下的政权，一直处于没有国会的状态中。
没有国会自然不行，但国会的事终可以放一放，对北京政.府，最紧迫的是没钱。用老百姓的话说，没啥别没钱，北京政.府没的正是钱。
北京政.府多少年来就是靠借债度日，特别是借外债。谁的钱都不是大风刮来的，借钱首先得有抵押。这些年来，押铁路、押关税、押矿、押盐，该押的差不多都押了，再借外债好像没什么可押的了。就算有抵押，政.府不靠谱也没人敢借给钱，一个处于分裂和动乱中的政.府，谁信得过？把钱借给你。换个政.府不承认了，借的钱不就打水漂了。借钱是一种投资，投资讲求回报，别说回报，本都回不来，这样赔本的事哪个外国银行肯干。
穷并不只是徐世昌和靳云鹏内阁这届政.府，可以说北京政.府一直是穷的，满清政.府就更不用说了，穷得卖官。不过在徐、靳时代和以前的政.府不同的是，以前不管怎么说，还能借到钱，到了他们这里告贷无门了。
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